Қазақстанға даму парадигмасын бір жағынан рулық капитализмнен және барлық маңызды салалардың монополизациясынан (экономикадан азаматтық қоғамға) және адамдардың мемлекетке тәуелділігін мемлекеттің күшімен еркін экономикалық дамудың құқық пен қоғамдық мүддені қорғайтын тәуелсіз азаматтық қоғамның жаңа парадигмасына өзгерту қажет.

Назарбаев билігінің консолидациясы шынайы саяси оппозиция мен тәуелсіз БАҚ-тың болмауына, репрессивті аппараттың (полиция, прокурор, сот пен ұлттық қауіпсіздік органдары) күшеюіне және Қазақстандағы азаматтық кеңістіктің күрт қысқаруына әкелді. Бұл процесс соңғы 25 жыл бойы жалғасып келеді. Нәтижесінде, мемлекетке тәуелді адамдардан құралған қоғам осал және өз елін бақылай алмайды немесе өз мүдделерін қорғай алмайды. Мемлекетке тәуелділік әр түрлі формада болады: зейнетақыдан бастап студенттер мен шәкіртақыға, көп балалы отбасылар мен мүгедектерге жәрдемақы мен жұмыссыздық бойынша тағайындалатын жәрдемақыларға дейін. Біздің ойымызша, бұл экономикалық тәуелділіктің бар екендігінің көрінісі, өйткені бұл монополияланған экономикада тәуелсіз адамдарға жұмыс табу мүмкіндіктері шектеулі.

Қазіргі уақытта Қазақстандағы саяси билік құқық қорғау органдары қолдайтын олигархиялық топтар арасында бөлінеді. Біздің ойымызша, бұл жүйені өзгерту конституциялық реформадан басталып, әкімшілік-аумақтық реформамен жалғасып, өзін-өзі басқарудың жаңа жүйесін құруға тиіс, ол басқа барлық заңнаманы, соның ішінде сайлау жүйесін түбегейлі реформалауға әкеледі.

Конституция – құқықтық жүйенің негізі. Қазақстандағы конституциялық реформа тек Қазақстан Конституциясының өзгеруін ғана емес, сонымен қатар сайлау заңнамасындағы өзгерістерді, Президент пен Парламенттің құзыретін, саяси партиялар, кәсіптік одақтар мен үкімет құрылымы туралы заңнаманы, сондай-ақ басқа да мәселелерді қамтуы тиіс. Өзін-өзі басқарудың нақты жүйесін құру үшін ел аумақтарын аймақтарға бөлу жүйесін өзгерту қажет. Біздің ойымызша, қазіргі кездегі аймақтар саны барлық қаржы аударымдарын орталықтандыру мен монополиялау идеясының бір қолда екенін көрсетеді. Мысалы, аумағы бірнеше Еуропа елдеріне тең Қарағанды ​​облысын бір адам – облыс әкімі басқарады.

Біз қазіргі 19 облыстың орнына 44 өңірге бөлуді ұсынамыз. Саяси жүйені монополияландыруға келетін болсақ, бюджетті орталық және жергілікті деп неғұрлым әділ бөлу қажет. Бұл халыққа шешім қабылдауға және басқаруға қатысуға мүмкіндік береді, мысалы, өз облысының немесе ауданының бюджетін жасауға атсалысады. Біздің ойымызша, бұл инфрақұрылымдық жобаларға оң әсер етеді және орталықтан тәуелсіз бизнестің дамуына серпін береді, сондай-ақ олигархтардың күші мен ықпалын әлсіретеді. Құқықтық мемлекет пен күшті азаматтық қоғам жергілікті деңгейдегі олигархтардың ықпалының шектеу факторы бола алады.

Қазақстандық қоғамның әр түрлі топтары (соның ішінде саяси белсенділер, тіркелмеген саяси партиялар, ҮЕҰ, қарапайым халық) әлеуметтік желілерде президенттік басқару формасын парламенттікке өзгерту мәселесін талқылауда. Қоғамның бір бөлігі парламенттік форманы диктатура мен билікті бір қолға шоғырландыру үшін панацея ретінде ұсынады. Алайда Қазақстандағы қазіргі жағдайда таза парламенттік форма парламенттік олигархизация тәуекелдеріне апарады. Біз бұл тарихи сәтте Қазақстанға аралас президенттік-парламенттік басқару формасы қажет деп есептейміз. Бұл ретте Қазақстанның тарихында ерекше рөлге ие және әлі де беделді тұлған бар екенін есте ұстау керек.

Қоғамда Назарбаевтан кейінгі өтпелі кезеңде халықтың көшбасшысы кім бола алады деген мәселе үнемі талқылануда. Парламентаризм институттары Еуропаға ұқсас болып әлі қалыптасқан жоқ, сондықтан өтпелі кезеңде біз президентті сақтап қалуды және аралас билік жүйесінің, президенттік-парламенттік жүйенің пайдасына таңдау жасауды қажет деп санаймыз.

Өзгерістерге деген қоғамдық талаптарды білдіруде азаматтық қоғам шешуші рөл атқаруы керек. Қоғамның талабына сәйкес, біздің ұйым Қазақстан Республикасының қолданыстағы Конституциясына негізделген Қазақстан Республикасының жаңа Конституциясының жобасын (бұдан әрі – Жоба) әзірледі. Бұл жоба әзірлену үстінде және әлі жарияланған жоқ. Біздің жоба қазіргі уақытта қоғамда болуы тиіс өзгерістердің тұжырымдамасына негізделген. Оны дайындау барысында АҚШ, Сингапур, Польша, Украина және Қазақстандағы заманауи конституционализмнің тәжірибесі зерттелді. Бұл ретте поляк тәжірибесі (қазіргі басқарушы партияның соңғы өзгерістерінен басқа) бірқатар жағдайлардың ұқсастығына байланысты басымдыққа ие болды (унитарлық мемлекет, бұрынғы кеңестік тәжірибе және еуропалық қоғамдастыққа сәтті интеграция).

Жобада президенттік-парламенттік республиканың аралас жүйесін құруды ұсынады. Мәжіліс пен Сенатқа сайлауды жалпыға бірдей және тікелей өткізу ұсынылады, бұл пропорционалды жүйеден (Мәжіліс) және жанама сайлаудан (Сенат) бас тартуды білдіреді. Сайлау бір мандатты мажоритарлық округтерде өтеді. Партиялардың демократиялық жүйедегі рөлі – адамдарды бір идеологиялық платформаға біріктіру. Партиялық тіркеуге кедергілерді ескере отырып, биліктегі үкіметтен тәуелсіз саяси партия құру мүмкіндігі қазіргі уақытта нөлге жақын (қазіргі кезде заң бойынша партияны тіркеу үшін 20 000 мүше болу қажет).[1] Бұл үшін партиялар туралы заңға қосымша түзетулер енгізу және талаптарды 20 000 адамнан 200-ге дейін қысқарту қажет болады. Бұл өзгерістер қазіргі партиялардың қоғамдық сенімге ие болмауына және олардың екі тарапта, яғни үкімет пен оппозициялық лагерьде де жасанды құрылым болуына байланысты. Бұдан біз психологиялық аспектіні де көреміз. Біздің қоғамда қалыптасқан дәстүрге сәйкес ұйымдарға қарағанда жеке тұлғаларға көбірек сенім артады.

Жоба бұдан былай «мықты» президент биліктің шамадан тыс шоғырлануы нәтижесінде емес, шынайы саяси билікке ие тұлға ретінде қызмет етеді деп болжайды. Билік пен міндеттердің бөлінуі саяси бәсекелестік жүйесін құруға мүмкіндік береді. Сонымен бірге, Президент біздің ұсыныстарымыз бойынша белгілі бір жағдайларда Парламентті таратуға құқылы. Парламент мүшелері (депутаттар) жеке тұлға, немесе партия өкілі ретінде сайланғандар Парламентте фракция құра алады.

Үкіметті Президент құрады және Мәжілістен сенім дауысын алады. Біздің тұжырымдамада Үкімет Парламент алдында есеп береді. Бас прокурордың өкілеттіктері Әділет министріне беріледі (бұл прокуратура реформасына әкелуі тиіс). Сондай-ақ, заң жобасының мәтініне жергілікті өзін-өзі басқару туралы нормалар енгізілді, онсыз жергілікті деңгейде сыбайлас жемқорлықтан тазартудың тиімді процесін бастау мүмкін емес.

Қазіргі уақытта біз президенттің және қазіргі парламенттің конституциялық және өңірлік реформа арқылы осындай модернизацияны жүзеге асыруға деген ұмтылысын көріп отырған жоқпыз. Себебі олардың басты міндеті – қазіргі билікке өз монополиясын сақтау және оны қолдау. Біздің ойымызша, қоғам осындай жағдайға байланысты бірқалыпты немесе кездейсоқ өзгерістердің қозғаушысы бола алады.

Жаңа конституциялық реформаның міндеттері

• Үлгіні таңдау: суперпрезиденттік республиканы сақтау, президенттің өкілеттіктерін парламент пайдасына азайту немесе парламенттік республика құру. Бұл үшін үкіметтен басқа жоғары биліктің барлық негізгі институттарының сақталуы қажет. Үкімет Президент жанындағы Министрлер Кабинетінің құрамына кіреді.
• Биліктің үш тармаққа бөлінуін қайта қалпына келтіру, атап айтқанда:
  • Атқарушы билік – Президент пен оның кабинеті;
  • Заң шығарушы орган – Сенат пен Мәжіліс; және
  • Сот билігі – Жоғарғы Сот, конституциялық нормаларды бұзу туралы істерді қарауға құқылы.

• Бақылау және баланс жүйесі: билік тармақтарына өкілеттіктерді нақтылау арқылы қол жеткізуге болады, соның ішінде өзара қарым-қатынасқа қатысты, ол үшін парламентті тарату тәртібін, вето қоюға, импичментке және президент жанындағы министрлер кабинеті мүшелерін отставкаға жіберуге құқықты нақтылау қажет.
• Әкімшілік-аумақтық реформа билік тармақтарын қалыптастыруға байланысты бірқатар міндеттерді шешу құралы болып табылады. Бұл мәселеде біз Қазақстанның аумақтық бөлінісін түбегейлі өзгертуді ұсынамыз. Реформа нәтижесінде республикалық маңызы бар 19 облыс пен қаланың орнына 44 аумақтық қауымдастық құрылады. Сонымен қатар, жергілікті билік органдарын құру және жергілікті өзін-өзі басқару органдарын құру үшін жергілікті өзін-өзі басқару туралы заң қабылдау және жергілікті өзін-өзі басқару (ЖӨӨБ) туралы заңға өзгерістер енгізу қажет болады.
• Парламенттің өкілдік функциясын қалпына келтіру, ол үшін Сенат депутаттарының санын 88-ге дейін көбейтуді ұсынамыз. Сенат депутаттарын халық тікелей сайлайды, олардың саны әр аумақтық бірлестіктен екі кандидат, ал олардың саны енді 44 болады. Мәжіліс депутаттарының саны – 219 адам. Мәжіліске сайлау мажоритарлық көп мандатты округтерде сайлаушылардың санына пропорционалды түрде өтеді.
• Депутаттардың императивті мандатын алып тастау: депутаттық мандат оның партиялығына қарамастан, бүкіл өкілеттік мерзіміне жарамды. Депутат парламенттегі партиялық фракцияға да, атқарушы биліктің қысымына да тәуелсіз әрекет етуі керек.
• Парламенттің заң шығару функциясын қайта қалпына келтіру: депутаттарға бюджет туралы заң жобасынан басқа барлық заң жобалары бойынша заң шығару бастамасына құқық беру. Бұл ұсыныс депутаттардың императивті мандаты жойылғаннан кейін ғана өзгерістердің екінші толқынында жүзеге асырылуы тиіс.
• Сот реформасы: біз Жоғарғы Сот судьяларының санын тоғыз судьяға дейін қысқартуды ұсынамыз. Бұл ретте үш субъект Жоғарғы Сотқа судьяларды тағайындай алады – Президент (екі судья), Мәжіліс (төрт судья) және Сенат (үш судья). Сот реформасы аясында біз келесі шараларды жүзеге асыруды ұсынамыз:
  • Заңдарды конституциялық емес деп тануда соттардың рөлін күшейту;
  • Атқарушы биліктің, мемлекеттік органдардың, кеңестер мен кәсіпорындардың заңсыз актілерін тануда соттардың рөлін күшейту;
  • Адамдардың мүддесі үшін – қоғамдық мүдделерді қорғау үшін талап қоюға мүмкіндік беретін ережелерді енгізу; және
  • Прокуратураны тарату және оның Әділет министрлігіне бағынуы. Бұл жағдайда өкілеттіктердің шоғырлануына жол бермеу үшін Әділет министрлігіне бағынуға ұсынылған Қылмыстық-атқару жүйесі комитетін Парламент құрған немесе өкілеттік берген тәуелсіз органға айналдыру керек.
• Қосалқы органдардың – Қауіпсіздік Кеңесінің, Құқықтық саясат жөніндегі кеңестің және т.б. өкілеттіктерін үйлестіру арқылы билік тармақтарының өкілеттіктерін қайта қалпына келтіру. Мұндай қосалқы органдардың қызметі билікті бөлу принципіне сәйкес келуі және мемлекеттік билік органдары мен тармақтарының артықшылықтарын бұзбауы тиіс.
• Қоғам мен жеке азаматтың шешімдер қабылдаудағы және мемлекеттік істерді басқаруға қатысудағы рөлін күшейту. Бұл президенттік сайлауда өзін-өзі ұсынуды қалпына келтіруді, сондай-ақ мәслихаттарға (жергілікті өкілдік органдарға) және жаңа жергілікті өзін-өзі басқару органдарына мажоритарлық сайлауды қалпына келтіруді қажет етеді.
• Мемлекеттік аппаратты қысқарту және шешім қабылдау деңгейін халыққа жақындату. Әкімшілік-аумақтық реформа нәтижесінде басқарудың облыстық және аудандық деңгейлері жойылады. Оның орнына жергілікті территориялық өзін-өзі басқарудың үш деңгейлі жүйесі құрылады, атап айтқанда, аумақтық қауымдастық (АҚ), ауылдық округ және ауыл (ауыл-қазақша ауыл дегенді білдіреді). Аумақтық қауымдастық пен ауылдық округ деңгейінде өздерінің бюджеттері мен мәслихаты болады.
• Мемлекеттік басқару кейбір мемлекеттік функциялар аумақтық қауымдастық (АҚ) деңгейінде және одан жоғары кеңселер немесе департаменттер өңіраралық деңгейде қалады. Мысалы, шекара немесе кеден қызметі.
• Мемлекеттік органдар мен Аумақтық қауымдастық арасындағы құзыреттілік мәселелері бойынша даулар әкімшілік сот төрелігінің ауданаралық соттарында шешілетін болады.

Біздің ойымызша, сот реформасы – Қазақстан модернизациясының ең маңызды бөлігі.

Бизнестегі кәсіпкерлік бастамаларды қолдау қажет. Бизнесті жүргізу үшін заманауи цифрлық технологияларды қолдана білу халықтың мемлекетке тәуелділігін азайтуға мүмкіндік береді. Тәуелсіз адам – тәуелсіз азаматтық қоғам құра алады. Осы үдерістермен бірге азаматтық қоғамның белсенділері Үкіметті әділет жүйесін реформалауға итермелеуі керек. Соңғы жүз жылда билік НКВД (қазіргі Ішкі істер министрлігі) мен BCHK-ның (КГБ – Ұлттық қауіпсіздік комитеті) қолында болды, олардың мақсаты – билік пен басымдылықтарды қорғау. Бұл репрессивті жүйені жою керек, ал адам құқықтары негізінде ешқандай құқық бұзушылықсыз барлық адамдар үшін ортақ құндылық болып табылатын жаңа құқық қорғау жүйелерін құру қажет. Бұл өзгерістердің барлығы Қазақстанға аса қажет парадигмалық өзгеріске әкеледі.

Aina Shormanbayeva and Amangeldy Shormanbayev are human rights defenders at the International Legal Initiative (ILI) with more than 20 years’ experience in protecting human rights in Kazakhstan. Since 2010 they are working in International Legal Initiative, one of the leading independent human rights defending organisations of Kazakhstan. Amangeldy Shormanbayev is a specialist on constitutional law, election, rule of law and political rights. Aina Shormanbayeva is a specialist on civil rights, as well as economic and social rights.

[1] Article 10(6) of the Law of Republic of Kazakhstan about political parties #344-II of 15 July 2002. See (in Russian) https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1032141&doc_id2=1032141#activate_doc=2&pos=22;-188&pos2=4;-80